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从29个试点县看农村集体成员资格认定地方实践

放大字体  缩小字体   网站:中国农林科技网  来源:爱农者言  发布日期:2019-09-02
核心提示:2015年5月, 全国29个省 (市、自治区) 各选择一个县 (市、区) 作为试点, 开展了农村集体资产股份权能改革工作。试点地区覆盖西部
 2015年5月, 全国29个省 (市、自治区) 各选择一个县 (市、区) 作为试点, 开展了农村集体资产股份权能改革工作。试点地区覆盖西部地区12个省 (市、自治区) , 东部地区10个省市和中部地区7个省。截至目前, 29个试点县 (市、区) 均开展了确认成员身份工作并出台了集体经济组织成员身份界定的相关指导意见, 本文就试点地区实践来探讨成员资格认定的问题。

一、成员资格认定的地方实践

(一) 成员资格认定的现状

从试点地区实践来看, 成员资格取得一般有三种途径, 一是原始取得。主要针对农村集体经济组织的“老户”或者“坐地户”, 他们是在20世纪50年代集体经济形成初期对村集体经济原始积累作出贡献的群体, 对于这类群体资格的认定, 一般在时间上可以追溯到第一轮土地承包期或第二轮延包期内。这种由“老户”或者“坐地户”及其家庭成员衍生的 (婚生和非婚生、计划生育和非计划生育) 新生农业人口, 自出生后便自动取得该集体经济组织成员资格, 且取得成员资格可以一直延续, 农村地区一般遵循随父原则。二是法定取得。基于婚姻关系、收养关系、政策性迁入等途径获得的成员资格, 表现为一种强制性制度安排。三是申请取得。对于非婚姻关系、收养关系、血缘关系、户籍政策等原因要求加入本集体经济组织的农村居民, 一般须向本集体经济组织提出书面申请, 按民主议事程序协商取得成员资格。绝大部分试点地区规定需要经本集体经济组织成员或户代表大会三分之二以上表决通过并签字确认, 方可成为本集体经济组织成员, 部分试点地区要求通过申请取得成员资格的新成员按本集体经济组织章程缴纳一定数额的公共积累资金。

事实上, 绝大多数农民作为集体经济组织成员的资格是由其祖辈的原始取得及嗣后的继受取得而获得的。由出生、婚姻、收养事实取得的成员资格, 体现了家庭关系对集体成员供给渠道的基础性, 而以申请人自愿和村社集体同意的契约关系而取得农村集体经济组织成员资格, 则体现了一种“私法自治”原则, 在合法范围内, 村规民约是首要的正当性基础。从实践操作层面来看, 地方一般将农村集体经济组织成员资格认定标准分为户籍标准、事实标准和复合标准。

1.户籍标准。

最常用的是采用户籍所在地作为成员资格认定标准, 该标准有特定的历史原因和独特的优势。在实际操作时具有较高的群众认同度, 被认为是最大可能地保证了成员资格认定的公正性和合理性。29个试点地区的统计数据也显示, 90%以上的试点地区都明确规定, 通过原始取得、法定取得的成员资格都要拥有本集体组织户籍, 户籍是成员资格获得的一个基础条件, 是集体经济组织的进入门槛。事实上, 户籍标准更严格地作为成员资格丧失的条件。像青海、贵州、四川、黑龙江、山东、广东、河北等试点地区均明确规定, 户口迁出本集体经济组织, 且不符合保留成员身份规定的, 成员资格随即丧失。但山西试点地区的该条规定并不适用于拥有本集体土地承包权的群体。

事实上, 在家庭联产承包责任制实施之前, 泾渭分明的城乡户籍制度, 非此即彼。但随着农村制度的改革, 特别是户籍制度的改革, 农村人口的流动使得一些村民因为户口迁移, 在迁出地和迁入地都不能取得集体成员资格, 导致了成员资格的“两头空”, 农村集体经济组织成员资格的认定已经不适宜采用常住户口的判定依据, 且从长远来看, 户籍标准前瞻性不够, 不符合我国现有的政策导向。

2。事实标准。

主张以是否在农村实际生活、履行村民义务、拥有承包地等事实依据判定是否具有成员资格。事实标准主要针对的是通过婚姻关系、收养关系、政策移民等法定途径取得成员资格的外来群体, 户籍并不是获得成员资格的必要条件。福建试点地区是典型主张事实标准的代表, 对继承途径获得成员资格的群体附加了生活实质的要求, 同时, 福建对婚姻途径获得成员资格也作出了要求。内蒙古、甘肃等试点地区对婚姻途径取得的成员资格更注重事实标准, 其指导意见规定, 婚姻关系发生在不同农村集体经济组织, 即使户口未迁入, 但已存在生产生活事实, 就可认定为本集体经济组织成员。青海试点地区对与本集体经济组织成员结婚的外省市人员作出规定, 户口不能迁入的, 以其结婚证为依据即可确认集体经济组织成员身份。

能否成为“村子里的人”往往是一些村庄发包集体土地的先决条件。因此, 拥有本村土地更容易被归属为“本村子里的人”, 对户籍的要求更加弱化。河南、内蒙古、青海、宁夏、江西、陕西等试点地区是典型代表。

3.“户籍+”的复合标准。

这是各地结合实际情况认定成员资格的一种折衷办法。“户籍+”认定标准考量了熟人社会中的生存权和传统文化中的公平权。户籍是农村集体经济组织成员资格的基础条件, 在“户籍”基础上, 还兼顾考虑了比如生存保障、对集体所尽的义务、生产生活关系、土地承包等因素, 从而形成权重有别的复合标准。《广东省农村集体经济组织管理规定》提出“对集体尽到义务是认定集体成员的标准”, 但也应尊重集体长期形成的习惯。安徽、山西、内蒙古、云南等试点地区对法定取得成员资格的群体均附加了不同条件限制, 自户口迁入时起, 未在户口所在地生产生活、未与农村集体经济组织形成权利义务关系、不以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障的人员, 认定成员资格丧失。青海试点地区对搬迁人员进行了规定, 如果“已将承包土地交回户口迁出村 (原村) 集体经济组织的, 按现户口所在地集体经济组织的规定履行了相应的义务, 取得现集体经济组织成员身份;未将承包土地交回户口迁出村 (原村) 集体经济组织的, 按原集体经济组织的规定履行了相应的义务, 取得原集体经济组织成员身份”。

当然, 试点地区并不是单一使用其中某项成员资格界定标准。例如黑龙江试点地区在成员资格认定指导意见中就明确提出, 具体确认本集体经济组织成员资格, 不宜采取单一的户籍标准, 应当综合考虑户籍、承包土地资格、是否以承包地作为基本生活保障以及是否在本集体经济组织生产生活等多个方面。

比较来看, 三种资格认定标准各有不同程度的欠缺, 单一户籍标准简单且可操作性强, 但现阶段常住人口和户籍人口的脱钩, 极易导致部分群体成员资格“两头空”;事实标准的成员资格认定方式, 强调尊重事实, 但如何判定“是否形成了较为固定的生产生活关系”, 具有很强的主观性, 极易产生争议, 具体执行起来可操作性比户籍标准较差;复合标准通过对各因素的区别权重设置, 看似兼顾了更多因素的考量, 但涉及了不仅一个要素且又要分配各要素的权重, 容易引发内部争议, 导致这种看似因地制宜的成员资格界定标准, 因为要兼顾的考量因素多, 很容易出现地区差异, 在国家立法缺失情况下, 增加了跨区域司法裁定难度。

三种成员资格认定的地方实践都切实体现了成员准入的谨慎性, 兼顾了尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可的原则。从试点地区实践来看, 通过原始、法定途径取得的成员资格基本覆盖了绝大部分村民。试点地区对农村集体经济组织成员资格认定都设置了资格取得、资格保留和资格丧失三种情形, 但这三种情形并不是独立存在的。村民符合条件取得本村集体经济组织成员资格, 一旦满足资格丧失条件中的任何一条, 成员资格随即丧失。成员资格的保留是针对具有身份标签的群体, 例如现役士兵、大中专院校在校学生、服刑人员等, 在特定时间段内暂时保留成员资格, 一旦身份标签失效, 按照相应条件, 要么获得成员资格, 要么丧失成员资格。

(二) 特殊群体的成员资格认定

29个试点地区成员资格认定的实践显示, 成员资格主要围绕户籍、生产生活关系、生存保障三个方面进行识别, 区别在于成员资格身份识别过程中赋予的权重大小。在试点地区成员身份识别实践中, 最具争议性的是对“外嫁女”“外来户”“嫁城女”“农转非”“入赘婿”等特殊群体的成员资格识别。

1.户籍识别。

各地区政策差异性主要体现在“外嫁女”“嫁城女”“回迁户”“农转非”等特殊身份群体识别时与户籍绑定的松紧程度。青海、四川、陕西、河北等试点地区对“外嫁女”成员资格实施严格的户籍识别标准, “外嫁女”户籍留在本村集体经济组织的, 保留其成员资格。黑龙江、河北试点地区对“嫁入女”成员资格识别严格绑定户籍, 只要户口未迁入本村, 都不能认定为本集体经济组织成员。

通过婚姻途径取得的成员资格, 在成员婚姻关系发生变动时, 绝大部分试点地区不论作为迁入地还是迁出地, 都采用户籍识别标准。陕西、湖南、云南、天津、甘肃、重庆、河北、黑龙江、广东等试点地区明确规定, 因离婚或丧偶将户籍迁回原村的“外嫁女”及其依法判决的随同子女, 仍保留其成员身份。与本村集体经济组织成员离婚, 户籍关系未迁出的人员及其依法判决随同子女, 均界定为户籍所在地的集体经济组织成员。四川试点地区对“再婚满三年且户籍迁入本集体经济组织的配偶”, 确认为本集体经济组织成员。

现实中, “回迁户”群体的成员资格界定争议也较大, 像广东试点地区就规定, “自转农”户口迁回原村的人员 (含其合法生育、收养的子女) 具有农村集体经济组织成员资格。但在多数试点地区村民看来, 无论何种原因的户籍回迁, 形式的“离开”也就是对身份的主动放弃, 既然选择了放弃, 就不应该在利益分享时恢复集体成员身份, 户口的回迁, 更大程度地被认为是一种投机主义。农民在集体经济中的机会主义行为被认为是集体经济低效率的基本原因。

2.生产生活关系识别。

《天津市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》指出, 某集体经济组织女性成员与其他集体经济组织男性成员结婚, 并已到男方所在集体经济组织生产、生活, 但由于种种原因户口没有迁入男方所在集体经济组织。在这种情况下, 女方实际上已经脱离了原集体经济组织的生产生活, 即生活基础已经不在原集体经济组织, 应当认定其具有男方所在集体经济组织的成员资格。实践中, 重庆试点地区规定, “外嫁女”已在男方地区形成较为固定生产、生活的, 无论其户口是否迁出, 承包地是否被收回, 均认定丧失原集体经济组织成员资格。与之相呼应, 福建和天津试点地区对“嫁入女”规定, 在基准日之前与本村集体经济组织男性成员结婚, 之后一直在本村集体经济组织生产生活, 即使户口尚未迁入的农村集体经济组织的女性, 仍被认定为本集体经济组织成员。青海试点地区规定, “外嫁女”离婚以后继续生产生活在本村的农业户籍人员仍属于本集体经济组织成员。

3。生存保障识别。

生存保障一般指土地和社会保障体系。绝大部分试点地区将生存保障因素作为判定特殊群体是否丧失成员资格的重要依据。比较典型群体是“嫁城女”成员资格的认定。由于户籍限制, “嫁城女”不能享有城镇居民享有的医疗、就业、养老等社会保障, 其最终生活保障仍然是农村土地, 对于此类情形, 内蒙古、河北、甘肃等试点地区规定婚姻关系发生在农业户口和非农业户口之间, 持有农业户口的仍认定成员资格。黑龙江试点地区在户籍识别基础上, 对“嫁城女”又附加了“保留原集体经济组织承包地”的限制条件。重庆试点地区更加注重“嫁城女”的生存保障, “嫁城女”无论户口是否迁入男方, 无论其在娘家生产、生活, 还是在城镇生活, 只要未纳入国家公务员序列或者事业单位编制, 应认定其具有原集体经济组织成员资格。江西试点地区对“入赘婿”规定, 即使户口未迁入, 但已丧失原集体经济组织成员资格, 并已成为新的家庭成员应认定为取得新的集体经济组织成员资格。

试点地区对“农转非”群体的成员资格识别主要围绕是否获得社会保障。特别是对那些虽已取得小城镇户口或形式上实现了“农转非”, 但并未纳入城市居民或城镇企业职工社会保障体系的人员, 多数试点地区确认这类群体具有原集体经济组织成员资格。

二、主要结论

第一, 29个试点地区成员资格主要归并为三个认定标准, 但各有欠缺。户籍标准可操作性强, 但很可能会导致利益驱动下的富裕集体经济组织的人口膨胀;事实标准虽然兼顾了乡土人情, 但有很强的主观性, 争议比较大;复合标准“户籍+”在地方实践中比较普遍, 但无论是“户籍+生产生活关系”, 还是“户籍+权利义务”, 如果赋予地方过多因地制宜的条件设置, 将会导致成员资格认定的更大争议, 同时增加司法裁定的难度。

第二, 从试点地区实践来看, 东、中、西试点地区对原始取得、法定取得的成员资格认定基本一致, 对身份标签群体 (主要是在校学生、在役军人、在服刑人员) 的成员资格保留规定高度一致。90%以上的试点地区对原始取得、法定取得的成员资格认定都绑定户籍。从成员资格丧失角度来看, 在取消成员资格因素考量时, 试点地区基本围绕户籍是否迁出、是否存在实质生产生活关系、是否有生存保障加以判定。其中三分之一的试点地区 (例如青海、贵州、四川、黑龙江、山东、广东、河北等试点地区) 严格执行“户籍迁出成员资格随即丧失”的规定, 但中、西部试点地区往往会设置保障生存的附加条款 (往往结合是否以本村集体经济组织所有的土地为基本生活保障、是否成为国家公职人员等因素综合判定) , 体现了对取消成员资格的谨慎性。生产生活关系条款一般仅针对外来户群体, 以规避“空挂户”“挂靠户”的投机现象。

第三, 目前成员资格认定争议更多地集中在身份转换人群, 例如“外嫁女”“回迁户”“嫁城女”“农转非”等。原则上讲, 农村集体经济组织成员资格认定不能能““两两头头占占””, , 也也不不能能““两两头头空空””, , 但但在在实实际际操操作作中中, , 前者更容易执行。例如试点地区对待“外嫁女”群体, 多依据约定俗成的规则, 女儿一旦出嫁便成为了“外人”, 即使其户籍并未迁出, 也认定其丧失本集体经济组织成员资格, 并不考虑“外嫁女”是否被嫁入地农村集体经济组织所接受, 因此, “外嫁女”群体“两头空”的现象屡见不鲜。究其原因, 迄今为止, 对农村集体经济组织成员概念, 还没有一个权威、规范的法律解释, 国家层面指导意见的缺失导致难以有效衔接这些群体在转入地和转出地的身份转换, 架空了身份转换群体的利益, 最终导致围绕成员资格认定的法律纠纷。

第四, 几乎所有试点地区都对成员资格认定规定了“遇到特殊情形, 应由三分之二的以上的村民会议或村民代表会议表决通过认定”这个可回旋的余地。

 

从29个试点县看农村集体成员资格认定地方实践

 

 

三、几点政策启示

首先, 应加快出台国家层面的《农村集体经济组织法》或相关条例, 以保证成员资格的取得、保留、丧失, 有法可依。应确立成员资格的唯一性原则, 避免出现“两头空”或“两头占”现象。

其次, 越是经济发展程度高的地区对成员资格认定越迫切, 其改革应相对越彻底。成员资格认定工作的推进难点在集体经济发展好的地区, 成员身份明晰的界定就显得尤为重要。因此, 本文认为东部地区更应实施严格的户籍迁出一票否决制, 从而避免富裕地区集体经济组织人口的膨胀;西部农村地区经济发展滞后, 同时是务工人员净流出地区, 成员资格认定应更注重成员的生存保障, 应充分考虑成员是否以土地为基本生活来源、是否取得城镇职工社会保障等因素。在农村集体经济组织成员未获得生存保障条件下, 一般不宜认定农村集体经济组织成员资格丧失;在中部地区, 成员资格取得应更注重生产生活关系的事实, 弱化户籍标准。对那些虽已取得小城镇户口或形式上实现了“农转非”, 但并未纳入城市居民或城镇企业职工社会保障体系的人员, 仍应确认其具有原集体经济组织成员资格。(爱农者言

 
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