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对土地确权的理解

放大字体  缩小字体   网站:中国农林科技网  来源:乡村三农小书屋  发布日期:2019-09-14
核心提示:当前全国正在推动农村土地承包经营权确权登记颁证的试点,从媒体报道和地方政府重视程度来看,这次农村土地承包经营权确权登记颁

当前全国正在推动农村土地承包经营权确权登记颁证的试点,从媒体报道和地方政府重视程度来看,这次农村土地承包经营权确权登记颁证正在成为10多年未见的农村中心工作,各地正以运动治理的模式来打这场攻坚战。唯一的问题是,无论是农民还是基层干部都对这样一场攻坚战缺少理解,不知道第二轮延包30年还未到期,政府为什么要发起这样一场攻坚战,这场攻坚战的意义何在。

对土地确权的理解

 

笔者虽然从事三农研究很多年,对这场突兀而起的土地承包经营权确权登记颁证的原因也甚感困惑,以下是笔者个人对这场攻坚战的理解。

对土地确权的理解

 

一。 进行农村承包经营权确权登记颁证,按上篇所述,最为重要的就是要将过去作为债权的土地承包经营权改为物权,从而通过确权颁证给予保护,也就是说,虽然在第二轮延包时,已经由各级政府为农户颁发了土地承包经营权证,本次确权仍然由地方政府颁发土地承包经营权证,但此证非彼证,过去的土地承包经营权证体现的是债权关系,现在的则是物权关系。以前的经营权证不能抵押、转让、买卖,现在的经营权证则可以抵押和转让。

在全国各地具体进行的土地承包经营权确权登记颁证试点却都将工作重点和重心转向查清“承包地块面积和空间位置”上,并为此花费甚巨。

对土地确权的理解

 

全国各地试点任务与山西省几无不同,按山西省开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点的政策要求:“开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作,以现有土地承包合同、经营权证书和集体土地所有权登记成果为依据,查清承包地块面积和空间位置,建立健全土地承包经营权登记薄,严格执行农村土地承包法律政策,妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题,把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户,依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。”

对土地确权的理解

 

因为当前确权登记颁证工作的重心都在解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明的问题上,且据说正是因为面积不准、四至不清会引起纠纷,影响土地流转,乃至影响土地承包经营权的实现,因此要通过本次确权登记颁证,让农民放心。

但问题是,这次确权究竟是要干什么?这是两件不同的事情。

若是物权保护,重在确权,则换证即可。

若是要解决面积不准、四至不清的问题,让农民最大限度实现自己利益,则实在是让人无法理解。

对土地确权的理解

 

2009年中央一号文件规定,开展土地承包经营权登记试点强调“严禁借机调整土地承包关系,坚决禁止和纠正违法收回农民承包地行为”,湖北省委负责人在讲话中指出:“开展确权登记颁证试点,是对现有土地承包关系的进一步完善,而不是改变现有承包关系。因此必须以已经颁发的合同和权证为基础,做到‘三个不得’:不得借机违法调整收回农户承包地;不得随意调整以二轮延包面积为依据确定的农业补贴基础和农民承担的费用;不得打乱重分,另起炉灶。”这“三个不得”正是中央文件的规定。

既然“三个不得”,也就是重新确认农民现有承包关系,将第二轮延包的承包经营权证换为现在确权的新证,就可以达到物权保护的目的,根本就用不着地方政府再兴师动众搞一个中心工作,更不用国家花费千亿之巨的确权财政支出。确权登记颁证变成换证,有个别地方二轮延包土地承包经营权证没有下发到农户的,也可以借此换证之机下发到农民手中。

从当前全国开展的承包经营权确权登记颁证试点来看,其主要工作重心显然不在换证上,而是在解决农户承包土地面积不准、四至不清、空间不明等具体问题上。

对土地确权的理解

 

一般来讲,如果通过土地确权来摸清当前中国耕地面积,而在全国搞一个测绘运动也并非不可,但问题是,前不久刚公布的国家第二次土地调查数据,早已通过多种方式包括卫星测绘,比较详细地摸清了当前中国有大约20亿亩耕地,且国土部门早已将耕地所有权的准确面积确到了村社,本次承包经营权确权登记颁证所依据的耕地资料就是国家第二次土地调查数据。

客观上讲,当前农村农民承包地面积普遍按亩来定面积,实测面积一般会大一些,且农村土地承包时,为了公平,有按产量来计量面积的“担亩”,这样的“担亩”,亩产低的劣地面积可能是好地的两倍。农民承包土地,是在村社集体内承包,亩大亩小,是否合算,村社集体的农民都很清楚,完全不影响农民自己的公平和农业的产量,因为不管用什么亩来计算,土地面积还是那么大,产量还是那么多。这种村社内部的事,国家没有必要借确权登记颁证去干预。要知道,农民在村社熟人社会内部对问题的判断远比外人要准。因为灌溉条件、土质好坏、位置远近不同,农用土地具有不同的生产力,先是精确面积是没有意义的。精确土地面积也许对城市建设用地有用。

至于说农民承包地“四至不清”“空间不明”,笔者在农村调查10多年,从来没有发现农民承包地出现过“四至不清”“空间不明”引起的纠纷,在村社熟人社会,年年农田作业,怎么可能不清不明?

也就是说,当前正在全国轰轰烈烈开展的承包经营权确权登记颁证,若是要换证,就没有必要去测绘。

正因如此,全国很多基层干部和农民群众对此次中央进行土地确权表示不理解,觉得完全没有必要。

对土地确权的理解

 

二 .既然全国进行承包经营权确权登记颁证,那么在二轮延包中没分到土地的农户就会借机要求土地权利。他们的要求有正当性,因为1998年第二轮土地延包时正是农民负担最重的时期,有很多农民弃田外出,没有参加第二轮延包,后来取消农业税,土地承包权就变成了巨大利益,他们因此回来要求土地承包权利。如前所述,全国大部分地区对这些回来要求土地承包权的农户有所回应,即将部分承包地多农户的土地分给这些没有承包土地的农户,从而“完善”了第二轮延包。且第二轮延包30年不变,“完善”第二轮延包时已经取消农业税,承包地较少的农户之所以愿意接受现实,是因为他们还指望30年后再重新按人均分土地。还没有到2028年的第二轮延包结束,这些要求土地承包权的农户只能等待。

如今,全国又在大搞土地承包经营权的确权登记颁证,他们当然不愿放弃这次机会,强烈要求补回在二轮延包中自己放弃或失去的土地承包权利,这种愿望极其强烈,因为土地承包权中的利益太大,以致成为全国各地承包经营权确权登记颁证试点中最频繁出现且最难解决的问题。全国大部分试点地区都有条件地部分满足了这些农民的需求,少数地区因为农民诉求过于激烈而不得不将土地打乱重分。

这样一来,本次承包经营权确权登记颁证就会陷入困境,若有条件地部分满足少地农民诉求,就会损害农民30年不变的政策预期。若没有这次确权,当地农民的激烈诉求也不会被激发,土地承包现状是可以30年不变的。结果,确权不是稳定了土地承包经营权,而是削弱了土地承包经营权。

如果此次确权后,为了保持土地承包经营权的稳定,而到二轮延包结束的2028年仍然延包且“长久不变”,那么即使现在正开展的土地确权有条件地部分满足了少地农民的诉求,到二轮延包期满不再重新进行承包,这对少地农民来说就仍然是不公平的,不正义的。而若本次确权坚持不考虑少地农民的诉求,到二轮延包到期后不进行土地的重新承包,那就太不公平,太无正义了,因为1998年放弃或失去土地承包经营权的农民已经期待了30年!

也就是说,目前正进行的承包经营权确权的目标是什么不清晰。若调,则导致承包经营权的不稳定,从而降低土地产权预期,若不调,到第二轮承包期满必调,则目前的确权就无意义,同样达不到提高农民土地权利预期的目标。

媒体乃至政策官员都讲,承包经营权确权登记颁证可以让农民吃上“定心丸”。《芜湖日报》报道土地确权的标题就是“土地确权给我们流转吃上了‘定心丸’”,报道中,无为县农经办主任潘建华说:“领到证后,农民就等于握住了自己的土地使用权,无论谁想再动这块承包地,都必须经过农户的同意。”厉以宁也说:“据我们在湖北、江苏、山东几省的调研,发现从事土地流转的农户普遍存在一个顾虑,这就是心里不踏实,即久而久之,流转出去的承包地还属不属于自己。”我在全国调研10多年却没有发现农民有这样的顾虑,因为农民现在手上有位置十分明确的土地承包经营权证。

如果确权的目的是为了保护物权,就是保护农民自由支配土地的权利,甚至可以抵押、转让、买卖,那么这样的确权无异于换了说法的土地私有化,这样的确权就是要彻底架空村社集体所有权,变相土地私有化。

在中国仍然有2亿多户小农,近7亿农村人口和2亿多尚需依托农村完成劳动力再生产的进城农民工的背景下,城市显然还没有为进城农民提供体面安居的就业与收入条件,相当部分甚至绝大部分进城农民的父母子女仍然留守农村,他们年轻时进城年龄大了可能还要返乡,他们就是不能失去土地的人,是土地不能作为财产抵押转让的人,他们的土地就是基本保障和社会保险。从这个意义上讲,向所谓物权保护进行的确权,表面上是实现农民土地财产权,实际上却可能让农民失去土地这个基本保障。农民进城还可能返回农村是他们的基本人权。

更糟糕的是,本次确权的目的、出发点,在一些地方不是为了解决小农生产经营中存在的问题,而是为了搞土地流转和规模经营,发展所谓现代农业。湖北省委领导2014年4月农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作电视电话会议上讲了这么一段土地确权的意义:“规范农村土地流转、培育新型生产经营主体、发展适度规模经营是农村改革发展的方向。只有做好土地确权登记颁证,农民才能卸下包袱,放心外出务工就业、进城落户,承包地才能流转出来,新型农业经营主体才能放心地进行规模经营,农村各类生产要求才能得到优化配置,这样农村改革才有源源活水。”“要使这些新型农业经营主体更好、更大规模地流转土地,发展现代农业,就必须对土地承包经营权确权登记颁证。”

对土地确权的理解

 

《安徽日报》总结潜山县土地确权时写道:“土地确权的最大意义是它能为以后的土地流转提供保障。”

也就是说,承包地确权登记颁证的目的就是为了加快农村土地流转、培育新型农业经营主体、发展现代农业,土地确权不过是当前中央从政策到资源再到话语支持所谓的新型农业经营主体和支持资本下乡的一个方面。

当前学界乃至政策部门的主流意见都是推动土地流转,培育新型农业经营主体,发展规模经营,发展现代农业,认为一家一户小农很快就会被淘汰出局了。在这样一种预设下,通过承包经营权的确权登记颁证,加快发展以规模经营为基础的现代农业就变得理所当然。但这完全不符合中国国情、农情。

对土地确权的理解

 

三 .当前中国农村正处在极其快速的变化中,其中三个方面的变化尤其重要:一是农业机械化迅速推进,之前分散细碎的土地种植模式难以适应机械化的推进;二是农户全家进城不再种地,之前村社集体承包给农户的土地中,只有部分土地仍然由原承包户耕种;三是大量青壮年劳动力进城,农业尤其是粮食种植越来越由老年人来完成,粮食种植产业越来越成为老人农业。也就是说,农业生产力发生了巨大变化,与之相适应的农业生产关系尤其是土地承包制度应该随着农业生产力的变化而进行调整。遗憾的是,当前确权确地确四至的思路根本不了解当前农业生产力的变化情况,不了解种田农民的痛点在哪里,而只是一味强调固化承包农户对具体承包关系乃至具体地块的承包权利。

对土地确权的理解

 

在农业劳动力比较少,且粮食越来越靠中老年农民种植的情况下,农民最大的期盼是形成适度规模经营,尤其是将分散地块集中进行耕种。分田到户之初,农村劳动力没有进城务工经商机会,农业剩余劳动力很多。人多地少的国情决定了承包地首先要公平,所以全国几乎所有农村,村社进行土地承包到户都是按土地肥瘦、位置远近、水源条件好坏均分,从而在全国农村普遍形成了农村“人均一亩三分、户均不过十亩,地块七八处”的小农经营格局。在农民未进城务工经商、农村剩余劳动力比较多的情况下,地块细碎分散不是太大的问题。现在的农村,有接近一半的农户外出务工,土地的承包者与经营者发生分离,农村劳动力也不再充裕,以农业机械化迅速推进为典型的农村生产力的变化,使之前细碎的经营权已经无法适应农业生产的需要。农民计算,仅仅将自家分散地块集中到一块划片承包,连片经营,就可以降低1/3的劳动投入,减少1/3的农业支出。农民当前最为关心的是如何整合分散的土地产权,以方便耕种,而“确权确地确四至”的农业政策将承包户的地块固定下来,从而使破碎土地产权再进行整合的可能性几乎没有了。“确权”不是改善了农民的处境,而是让农民多流汗、多流泪、甚至要付出流血的代价——因为地块分散、灌溉不便、机械下田不便,引发农户之间的激烈冲突也屡见不鲜。

分田到户以来,三农政策一直在强化给农户更大土地权利。广西农民也说“国家不能只给我们钱,还要给我们权利”。看起来农民与国家共享一套权利话语,仔细一问,农民其实是要求村社集体有更大土地调整权利,要扩大村社集体权利以对付少数钉子户,从而在村社集体的土地所有权与农户承包经营权之间找平衡。

农民为什么要求扩大村社集体的土地权利?很简单,离开村社集体,“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农无法依靠单家独户来解决农业生产所需的最低限度的公共服务与基础设施建设。在实践中,村庄中有坏干部也好过无村干部,在有些地方进行土地整理,坏干部通过强制来平整土地可以极大地便利农民的耕作,所以农民对这样的村干部是充满感激的,因为他们真正解决了自己在生产中遇到的困难,从此可以少流汗少流泪。没有得力村干部,一家一户小农在农业生产中充满了无奈。奇怪的是,至今仍有政策研究者在担心村干部合伙操纵剥夺农民的土地权利。

相对于农民进行农业生产,现在农民的土地权利已经很大了,也足够了。他们现在要的不是土地权利而是生产便利。三农政策本来是要回应农民进行农业生产存在的“不便利”、存在的超出一家一户就十分困难的公共服务等痛点,如今却固执地按自身的逻辑向前走,强调给农民更大的土地权利已成了一种政治正确,成了出口习惯。

对土地确权的理解

 

贵州湄潭1987年开始试行“增人不增地、减人不减地”(即“生不增、死不减”)政策。2011年,当时参加政策试验的国务院发展研究中心刘守英研究员再次来湄潭调研,发现93%的农民认为应当“增人增地,减人减地”,绝大多数农民反对“生不增、死不减”。刘守英显然对这个调查感到不解,只能归结为农民观念太保守。他不理解的是,农民之所以反对“生不增、死不减”,不仅是要公平,而且是要效率。“生不增、死不减”的结果就是将村社集体的土地所有权彻底虚化。而离开村社集体为农民提供生产生活服务,细碎而分散的土地,农民如何可能耕种得好?

对土地确权的理解

 

村社集体调地权力的关键是建立应对差异化的农民生产需要的治理机制,而不是简单的公平需求。正是可以调地,形成了由村社带领农民直面生产矛盾的机制,形成了解决矛盾的机制,包括适应生产力变化的生产关系调整的机制,也才可能激活使用自上而下资源的机制,建立农民的主体性和主动性。离开了村社集体,农民就只是分散孤立的个体,无所谓主体性和主动性了,这样的农民个体权利越大,农民越是没有办法种地。湄潭农民之所以普遍反对“生不增、死不减”,是因为他们在生产生活实践中深切感受到了离开村社集体调整土地的权力,仅靠个体农户的积极性,完全无法解决他们生产生活中的困难和矛盾。尤其有趣的是,一方面,我们要给农民更大权利,是因为我们认为农民需要更大的土地权利,但另一方面,实际上,湄潭农民反对“生不增、死不减”,我们却几乎无视。

中国正在快速现代化,中国农村正发生千年未有之大变。如何利用现在中国农地制度的优势,真正理解中国农民的痛点,制定出切合中国农村和农民实际、也切合当前中国国情的三农政策,真正做到“不唯上、不唯书、只唯实”,实在是很有必要!(乡村三农小书屋)

 
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